2018年修改的刑事诉讼法，将“认罪认罚从宽”确立为刑事诉讼法的一项基本原则和制度。张军检察长在政法领导干部专题研讨班上指出，要“全面落实认罪认罚从宽制度，切实发挥检察机关的主导作用”。笔者认为，张军检察长不仅指明了检察机关在认罪认罚从宽制度中作用的主导性，而且指明了检察机关在认罪认罚从宽制度中地位的主导性。易言之，检察机关在认罪认罚从宽制度中居于主导的地位，应当发挥主导的作用。
一、检察机关在认罪认罚从宽制度中为什么居于主导地位？
刑事诉讼法学界一般认为，审判是刑事诉讼的中心，检察机关在刑事诉讼的审前程序中居于主导地位。这是因为：
第一，检察机关是犯罪的国家追诉者。负责将涉嫌犯罪的嫌疑人提起公诉，要求法院审判，以实现国家刑罚权。侦查机关虽然也属于犯罪的追诉方，但侦查是为起诉作准备的，应当服从、服务于起诉。
第二，检察机关是案件的过滤把关者。通过对提请批捕、移送起诉案件的审查过滤，保证逮捕、起诉案件的质量，并使起诉的案件符合审判要求。
第三，检察机关是程序分流的调控者。根据犯罪事实与情节、犯罪嫌疑人认罪态度等因素，对案件分别作出不诉、起诉的决定。对不诉的，终结诉讼程序；对起诉的，开启审判程序，限定审判范围，并向法院提出适用何种程序进行审判的建议。
第四，检察机关是合法权益的保障者。通过审查逮捕、审查起诉，确保无罪的人不受刑事追究；通过受理控告申诉，进行司法救济，保障诉讼参与人特别是犯罪嫌疑人及其律师的合法权益。第五，检察机关是司法公正的维护者。通过依职权发现或受理控告申诉，监督纠正侦查机关在诉讼中的违法与错误，保证法律在审前程序的正确实施，维护司法公正。
总之，在审前程序中，检察机关基于法律监督机关的定位，通过审查逮捕、审查起诉和诉讼监督等职权的行使，既追诉犯罪，又保障人权；既纠正违法，又维护合法；既引导侦查，又启动审判程序，从而保障法律在审前程序的正确实施，维护刑事诉讼的公平正义，因而是当之无愧的主导者。
那么，在认罪认罚从宽制度中，检察机关又何以成为主导者——不仅是审前程序的主导者，而且是整个刑事诉讼程序的主导者呢？这是因为在认罪认罚案件的诉讼程序中，检察机关除了在一般刑事诉讼中所扮演的犯罪的国家追诉者、案件的过滤把关者、程序分流的调控者、合法权益的保障者以及司法公正的维护者这些角色之外，还扮演了以下三个方面的角色：
首先，检察机关是案件拟处理意见与辩方的协商者。对认罪认罚案件，根据刑事诉讼法第173条第2款和第174条第1款的规定，检察机关应当就涉嫌的犯罪事实、罪名及适用的法律规定，从轻、减轻或者免除处罚等从宽处理的建议，认罪认罚后案件审理适用的程序，以及其他需要听取意见的事项，听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人的意见；犯罪嫌疑人自愿认罪、同意量刑建议和程序适用的，应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚具结书。法律规定的这个程序，实质上是控辩双方就案件处理意见进行协商的程序。因为所谓“协商”，是指“共同商量以便取得一致意见”。
而上述程序就体现了控辩双方就案件处理意见“共同商量以便取得一致意见”的精神：
（1）对认罪认罚之外的案件，法律并未规定该程序，对认罪认罚案件之所以规定该程序，就是为了使控辩双方在案件的处理上通过协商取得一致意见。
（2）“听取意见”体现的是控辩之间的沟通。一方面，检察机关向辩方告知拟处理意见不是检察机关单方通知、“我说你听”，而是为了“听取意见”，因此，辩方是有权提出自己的意见和要求的。另一方面，检察机关“听取意见”不是为听取而听取、听过了事，而是为了使拟处理意见考虑得更加全面，更加客观公正，即辩方意见如果有理，应予采纳，并修正拟处理意见；辩方意见如果无理或站不住脚，则予解释说明。故检察机关“听取意见”的过程，是控辩双方围绕案件的处理进行协商的过程。
（3）犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书所体现的是控辩协商的成果，实际上是控辩双方就案件的处理在协商的基础上所达成的一种协议。该具结书一经签署，就对控辩双方产生一定的约束力：除非发生足以影响案件处理的情形，控方应按犯罪嫌疑人同意的处理意见处理，辩方应按具结的意见接受处理。
总之，从检察机关“听取意见”到犯罪嫌疑人“签署具结书”，较完整地体现了控辩双方就案件的处理进行协商并取得一致意见的过程。
认罪认罚案件设立控辩协商程序，具有重要意义：
一是有利于使犯罪嫌疑人对“从宽”的内容和程度看得见摸得着，从而下决心走认罪认罚从宽之路。否则，如果没有该程序，办案人员虽然也可以“坦白从宽”等政策教育犯罪嫌疑人，但到底怎么从宽、能宽到什么程度，往往难以具体表态。由于对“从宽”看不见、摸不着，更无以为凭，犯罪嫌疑人对这种政策教育往往半信半疑甚至心存警惕，这难免影响政策教育的效果。
二是有利于体现犯罪嫌疑人的诉讼主体地位和控辩平等。在控辩协商中，控方以比较平等的姿态与犯罪嫌疑人协商，以比较明确的利益来换取犯罪嫌疑人认罪认罚，其效果比控方以居高临下的姿态所进行的政策教育要好得多。
三是有利于犯罪嫌疑人改过自新，回归社会。控辩协商使得案件的处理结果是犯罪嫌疑人自己通过协商认可的，它比司法机关强加给他的更容易接受；同时，控辩协商有利于促使犯罪嫌疑人向被害人赔礼道歉、赔偿损失，从而减少对抗、修复社会关系。这都有利于犯罪嫌疑人改过自新，回归社会。
总之，控辩协商程序在认罪认罚从宽制度中的设立，意味着我国百分之七八十的刑事案件可以通过控辩双方协商而不是对抗来了结，并实现案结事了，其意义不可低估。因为在和平年代，犯罪是社会对抗的主要方面，现在，这里的大部分案件可以通过对立双方合作、协商的方式来解决，而不是在对抗中以强行裁判的方式来解决，这是国家治理能力现代化在刑事诉讼领域的一个体现，也是诉讼制度现代化的一个体现。
其次，检察机关是案件处理的实质影响者。对起诉的认罪认罚案件，由于刑事诉讼法第201条规定，“人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议”，并规定了若干除外情形。也就是说，若无该条法律规定的除外情形，法院就应当采纳检察机关指控的罪名和量刑建议。这就使检察机关对案件的处理意见对法院产生了实质的影响。易言之，检察机关对认罪认罚案件的处理意见很大程度上决定了法院判决的内容。
再次，检察机关（限高检院）是案件作特殊处理的核准者。
在其他案件的诉讼中，侦查机关只能对“不应当追究刑事责任”的案件予以撤销；检察机关只能对无罪、证据不足、微罪案件予以不诉以及对特定轻罪案件附条件不诉。但对认罪认罚案件，根据刑事诉讼法第182条规定，犯罪嫌疑人自愿供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。这是“宽严相济”刑事政策中“宽”的一面在立法上大尺度的反映。这说明，法律赋予了检察机关对极少数特殊的有罪（微罪之外的有罪，包括重罪）案件在实体上超常规的出罪权和程序上超常规的分流权。
综上所述，在认罪认罚从宽制度中，检察机关在诉讼中不仅是承上启下的枢纽和监督者，而且是罪案处理的实质影响者乃至决定者，因而无论在程序上还是在实体上都居于主导地位。
二、检察机关在认罪认罚从宽制度中如何发挥主导作用？
既然检察机关在认罪认罚从宽制度中居于主导地位，那就应当发挥主导作用。除了履行好一般程序中的职责之外，还要紧紧围绕认罪认罚从宽制度的特点，做好以下六个方面工作：
1.要在严格依法办案的前提下与辩方协商。
我国的认罪认罚从宽制度虽然包含控辩协商的内容，但它与美国的辩诉交易具有本质区别，总体上没有离开法律的框架。其中的特别从宽制度虽对原法律有所突破，但又以新的法律加以规制，将其纳入法治轨道。因此，在严格依法办案的前提下与犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师协商，是从我国实际出发借鉴辩诉交易的合理因素并使其存利祛弊的关键。要坚持以事实为根据，以法律为准绳，遵循罪刑法定、起诉法定、罪责刑相适应、证据裁判等原则，坚持“案件事实清楚，证据确实、充分”的证明标准，防止越过法律底线进行协商。对于需要特别从宽处理的案件，必须从严把握：在实体上，必须是有“重大立功”或者“案件涉及国家重大利益”；在程序上，要层报最高人民检察院核准。故在协商此类案件时不能随意许愿。对有被害人的案件，要督促犯罪嫌疑人向被害人赔礼道歉、赔偿损失，以取得被害人的谅解，进而争取达成和解，从而为从宽处理创造更有利的条件。检察机关在提出量刑建议时，要把犯罪嫌疑人向被害人赔礼道歉、赔偿损失以及被害人谅解、和解等情况作为重要情节加以考虑，但不以被害人谅解、和解为从宽处理的必要条件。在与辩方协商的同时，还要听取并充分考虑被害人及其诉讼代理人的意见。
2.要坚持客观公正立场。
第十三届全国人大常委会第十次会议通过的《中华人民共和国检察官法》第5条规定：“检察官履行职责，应当以事实为根据，以法律为准绳，秉持客观公正的立场。检察官办理刑事案件应当严格坚持罪刑法定原则，尊重和保障人权，既要追诉犯罪，也要保障无罪的人不受刑事追究。”这是世界各国公认并被联合国有关文件确认的“检察官客观公正义务”在我国法律上的体现。在办理认罪认罚案件中，检察官秉持客观公正立场具有特殊的必要性，因为如前所述，检察机关要就案件的处理与犯罪嫌疑人进行协商，其量刑建议在相当程度上决定了法院判决的内容，高检院还有权对极少数案件核准作非罪处理。因此，检察机关要全面、正确地理解自己的角色，坚持法律监督机关的定位和客观公正立场，切实防止片面追诉倾向，不偏不倚地履行职责，全面关注对犯罪嫌疑人、被告人有利与不利的各种情节，既依法追诉犯罪，又依法维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。否则，如果存在片面追诉思想，偏离客观公正立场，就难以发挥好主导作用。
3.要确保犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性和具结书内容的真实性、合法性。
犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性和具结书内容的真实性、合法性，是认罪认罚从宽制度的根基，也是法院判决“一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议”的必要前提。否则，认罪认罚从宽制度就会崩塌，提出的量刑建议也不可能得到法院采纳。因此，检察机关在确保案件事实、证据可靠性的同时，必须确保犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性和具结书内容的真实性、合法性，从而为法院审判打好坚实的基础。为此，要依法告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利和认罪认罚的法律规定，并使其真正理解和明白含义；要坚持依法讯问，严禁威胁、引诱、欺骗；要坚持平等协商，防止居高临下、以强凌弱。对于在侦查阶段就认罪认罚的，检察机关要认真审查认罪认罚的自愿性，发现违背意愿的，要查明原因，依法监督，并根据查明的事实对案件作出处理。
4.要加大相对不诉、附条件不诉的力度。
对微罪案件和符合条件的未成年人案件分别作相对不诉、附条件不诉处理，是检察机关对认罪认罚案件的一次重要的程序分流，它有利于及时落实宽严相济刑事政策，节约司法资源，尽早解脱犯罪人。但在司法实践中，一些办案人员对一些微罪案件和符合条件的未成年人案件没有作不诉处理，而是将其诉至法院。其原因主要是“三怕”：一怕被人怀疑存在私情私利或接受了说情送礼；二怕增加工作量，影响办案业绩；三怕不诉后犯罪嫌疑人出现反复，给自己带来风险。检察机关作为程序分流的调控者，应当发挥好“调控”作用，依法对符合条件的认罪认罚案件作不诉处理。为此，要教育引导办案人员树立敢于负责、敢于担当精神，依法敢用、善用、用准、用好相对不诉和附条件不诉；要完善考核制度，以制度鼓励办案人员对符合条件的案件决定不诉；要加强起诉必要性审查，用好起诉裁量权；要细化相对不诉、附条件不诉的条件，制定规范，以供遵循；要收集下发相对不诉、附条件不诉的典型案例，以供参照；要加强对不诉案件的释法说理，接受社会监督。
5.要进一步提高量刑建议的能力和水平。
在较长时间里，检察机关无论是在办案中还是在研究中，都对案件的定性比较重视，而对量刑重视不够，这难免影响量刑建议能力、水平的提高。而如前所述，根据法律规定，对认罪认罚案件，法院判决时一般应当采纳检察机关的量刑建议。这就对量刑建议提出了很高的要求，迫切需要办案人员围绕“精准”这一目标，进一步提高量刑建议的能力和水平。为此，要加强量刑的学习研究，掌握其基本要求和规律；要完善量刑标准和量刑建议程序规范；要发挥大数据智能辅助系统的作用；要认真采纳律师对量刑建议的合理意见；对重大、有影响案件的量刑建议，要注意发挥员额检察官会议的咨询作用和检察长、检察委员会的决策把关作用。
6.要充分发挥律师作用。
能否充分发挥律师作用，是衡量检察机关在认罪认罚从宽制度中是否发挥主导作用的一个重要方面。要依法保障犯罪嫌疑人获得律师辩护或者法律帮助的权利，在审查起诉中，及时告知犯罪嫌疑人聘请律师和申请法律援助律师的权利；对于符合提供法律援助律师条件的，依法通知法律援助机构指派律师提供辩护；对于没有辩护人的，应当告知犯罪嫌疑人有权约见值班律师为其提供法律帮助，并为值班律师了解案件有关情况提供必要的便利。要保证律师参与控辩协商，依法听取律师对量刑建议、程序适用等方面的意见，并在律师在场的情况下由犯罪嫌疑人签署具结书，以保证控辩协商的公正性、犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性和具结书内容的真实性、合法性。律师是检察机关精准起诉、精准提出量刑建议的得力帮手，要高度重视律师意见，有理的予以采纳，不合理的予以解析说明。
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