5月22日下午，由蓟门智库、中国政法大学公共决策研究中心主办的第109期“蓟门决策论坛”在中国政法大学举办。本期论坛讨论的主题是：“从鸿茅到伊利：警察权不当介入私权纠纷成因与防范”。论坛由中国政法大学法学院教授何兵主持，中国政法大学教授阮齐林、中央民族大学教授熊文钊、中国人民大学教授李奋飞、北京尚权律师事务所主任毛立新、北京典谟律师事务所主任王誓华、北京中闻律师事务所律师张鹏等嘉宾，先后发言。此文系根据毛立新在论坛上的发言整理而成。
规范警察权须革新公检法权力配置
——在第109期“蓟门决策论坛”上的发言
警察权不当介入私权纠纷，反映的是警察权缺乏有效规制的问题，这也是个老生常谈的话题。之前也曾经发生过，警察充当地方官员或者企业的家丁，滥用侦查权，跨省抓捕、不当追诉。背后的力量，一是资本的力量，一些资本雄厚的大中型企业，特别是地方的交税大户，可以操纵警察权达到自己的商业目的；二是地方党政官员的权力干预，借助警察权来打击报复对立面，达到个人目的。
而要防止这些情形的发生，就需要对警察权进行有效的规制。警察权具有暴力性，其行使关系到公民的生命、自由和财产安全。对警察权进行有效规制，是法治的重要任务，法治先进的国家在这方面经积累了丰富的经验。我国在这方面，多年来也有很大的进步。规范警察权的法律条文、程序规则、执法细则日益丰富，数量上已经非常可观，覆盖到警察执法的方方面面。警察执法的经费保障、外部环境，也有了很大的改善，像以往靠执法创收来发工资、养活自己的问题，已经彻底解决了。
但为什么仍然屡屡发生警察插手经济纠纷、违法抓捕的现象？根本原因，是权力的配置有问题，而且长期以来几乎没有根本性的变化。法治国家对警察权的控制，主要靠分权制约、司法控制来解决。警察行使刑事侦查权，要接受检察官的指挥、节制，重要环节的决定只能由检察官作出。凡涉及对公民人身自由权、隐私权、财产权的剥夺和限制，还要接受司法审查，由法官作出决定。警察所享有的，就是紧急情况下的处置权，对公民人身自由的剥夺一般最长不超过48小时。
这种制度框架下，对警察刑事侦查权的控制，有三道防线：一是警察机关内部的执法细则和内部监督；二是检察权对侦查权的指挥、节制；三是司法审查，还要接受司法权的制约。与警察权相比，检察权、司法权具有更大的独立性，不容易受到外部干扰，而且检察官、法官往往具有更高的法律素养，更能够保证侦查行为的合法性，从而有效防止了警察权的滥用。反观我国的警察权配置，权力过于集中的问题非常明显，公安机关不仅可以自主决定侦查的启动和终结，而且有直接决定拘留羁押长达30天的权力，还有权自主决定搜查、扣押、技术侦查、限制出入境等。可以说，我国警察所享有的很多权力，在法治先进国家，是属于检察官、法官才能享有的权力。
权力过于集中，就难以实现有限制约。我国宪法规定公检法三机关是“分工负责、相互配合、相互制约”的关系，但其实除了“相互配合”做得还可以外，其他两点都没有做好。“分工负责”面临的主要问题是分工不够、分工不科学、不合理，把本来属于检察官、法官才能行使的权力，都配置给公安机关了。权力配置过于集中，导致检察院、法院对公安机关的制约，就很难有效果，“相互制约”就难以实现。而掌握了强大权力的公安机关，作为地方政府的一个部门，很容易受到行政权的干预，很容易与地方利益相关联，很难做到独立、中立执法。这样一来，警察权不当介入私权纠纷的问题，就很难杜绝。
世界各国规制警察权的方法和路径，是基本相同的。首先就是分权，把具有司法性质的权力，从公安机关剥离，分配给检察机关和法院。比如，侦查的启动和终结，部分强制性侦查措施的采取，可以由检察官来决定，实行检察指挥、节制侦查。而剥夺公民人身自由的羁押措施，只能由来法官来决定，实行司法审查。警察享有的，仅限于紧急情况下的处置权，包括拘留权，但限制公民人身自由不能超过24小时，否则就要报请检察官或者法官审查决定；紧急情况下有权采取搜查、扣押等强制性侦查措施，但在非紧急情况下，这些措施都必须报请检察官或法官决定。如果有了这样的权力架构，就算警察权有滥用的问题，公民也能得到及时的司法救济，对公民权利的侵害就不至于太严重。
目前，我国对警察权的规制，主要靠自觉自律、内部监督，这是远远不够的。另外就是靠大量的执法细则，来控制裁量权的行使，这是必要的，但如果权力配置的问题不解决，其作用也是有限的。强化外部监督的前提，就是合理分配权力，把具有司法性质的权力逐步转移给检察院、法院，更多借助司法权来限制和规范警察权。
目前的情况，对检察机关而言，一方面其对侦查权的监督制约手段不够，检察指挥、节制不了侦查；另一方面是现有的手段和权力也没有用好，比如审查逮捕、审查起诉这两项工作，未能有效发挥出对侦查权的监督、对公民权利的救济功能。对法院而言，完全没有介入到侦查活动中，司法审查完全缺位。而且，法院也存在独立性、中立性不够的问题，法治的最终保障是法院，如果法院的独立性无法保障，法治就难以实现。
近年来，大力推行以审判为中心的刑事诉讼制度改革，技术性的进步是明显的，但如果深层的权力配置问题不解决，最终的效果是很有限的。我国宪法规定的三机关“分工负责、相互配合、相互制约”的原则是对的，但并没有落实好，分工不合理、分权不到位、监督乏力的问题，仍然很明显，需要作出重大调整。这涉及到刑事诉讼结构、司法体制的调整问题，有一定难度，但早晚要解决，所有的改革措施最终都会触及到这个坚硬的内核。
当然，在监察权崛起的背景下，警察权的强势地位有所降低，侦查中心主义有可能走向式微。此时，还要警惕另外一种倾向，是否会出现“监察中心主义”，从而对“以审判为中心的刑事诉讼制度”造成重大挑战呢？
图集
图集
图集
